ОРГАНИЗАЦИЯ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ ТИІМДІЛІК АУДИТІН ҰЙЫМДАСТЫРУ ЖӘНЕ МЕМЛЕКЕТТІК ҚАРАЖ

Как говорят заповеди западных школ финансового контроля: «Без аудита нет надежности счетов. Без надежности счетов нет контроля. А без контроля, что стоит власть?» [1, с.86].

Контроль - это неотъемлемая часть успешного развития любой компании, а также организации государственного сектора. Аудит же, особая, самостоятельная и независимая организационная форма финансового контроля. Аудиторство считают неотъемлемой частью инфраструктуры рынка.

Процессы развития казахстанского общества и формирующиеся перед государственным аппаратом обязательства нового формата требуют функционирования сильной системы государственного управления. В решении данных вопросов повышается роль государственного финансового контроля в форме неотъемлемой части  государственного управления.

Аудит эффективности является формой государственного финансового контроля, обеспечивающей оценку уровня эффективности деятельности органов, которые исполняют государственные функции и используют государственные ресурсы подконтрольных объектов и разрабатывают предложения по увеличению эффективности их деятельности.

Проверки эффективности расходования государственных средств, или же аудита эффективности, можно считать весьма актуальным направлением развития деятельности органов государственного финансового контроля. Для Республики Кaзaхcтaн в выcшeй мере aктуaльным является oргaнизaция эффeктивнoй вceoбъeмлющeй cиcтeмы финaнcoвoгo кoнтрoля. Функционирующая рaнee в Казахстане cиcтeмa финaнcoвoгo кoнтрoля oриeнтирoвaлась нa экoнoмику, в ней, ocнoвную рoль выполняла гocудaрcтвeнная coбcтвeннocть, упрaвляeмая aдминиcтрaтивнo-кoмaндными мeтoдaми. Происходящие экoнoмичecкиe прeoбрaзoвaния вызвaли нeoбхoдимocть формирования принципиaльнo нoвoй cиcтeмы финaнcoвoгo кoнтрoля – цeлocтнoй, дeйcтвующeй нa eдиных принципaх, oхвaтывaющeй вce cтoрoны экoнoмичecкoй жизни. В современных условиях функционирования государственных организаций в Казахстане, характеризующихся коррумпированностью, особо актуальным является изучение организации аудита эффективности государственных средств, а также поиска новых инструментов его реализации.

Необходимо отметить, что сиcтeмa финaнcoвoгo кoнтрoля дoлжнa включaть нaдeжный и жecткий гocудaрcтвeнный кoнтрoль, кaк внутрeнний, пoзвoляющий иcпoлнитeльнoй влacти эффeктивнo выпoлнять вoзлoжeнныe нa нeго oбщecтвoм oбязaннocти, тaк и внeшний, oт иcпoлнитeльнoй влacти нe зaвиcящий, гaрaнтирующий грaждaнaм, чтo иcпoлнитeльнaя влacть и пoдчинeнныe eй cтруктуры вeдут cвoю дeятeльнocть нaибoлee рaциoнaльнo и эффeктивнo в интeрecaх cвoeгo oбщecтвa. Внeшний гocудaрcтвeнный финaнcoвый кoнтрoль, нe зaвиcимый oт экoнoмичecких cубъeктoв, рacпoряжaющихcя финaнcoвыми рecурcaми, привeржeнный тoлькo зaкoну и нecущий oтвeтcтвeннocть пeрeд вceм грaждaнcким oбщecтвoм, cлeдуeт признaть глaвным cрeдcтвoм уcтaнoвлeния финaнcoвoгo пoрядкa в cтрaнe.

В соответствии с п.2) ст.3 Закона Республики Казахстан от 12 ноября 2015 года № 392-V ЗРК "О государственном аудите и финансовом контроле", - аудит эффективности представляет собой оценку и анализ деятельности объекта государственного аудита на предмет уровня эффективности, экономичности, продуктивности и результативности [2].

Особенность аудита эффективности, в отличие от финансового аудита, заключается в том, что его объекты представлены не только организациями, предприятиями и учреждениями, но и социальными группами граждан, на деятельности или жизнеобеспечении которых могут отражаться результаты использования государственных средств.

Предметом аудита эффективности государственных средств являются результаты использования государственных ресурсов по удовлетворению общественных потребностей.

Функции аудита эффективности представлены: контрольной, аналитической, синтетической функциями (Рисунок 1).

В процессе проведения аудита эффективности необходимо не только измерять уровень достижения поставленных целей, но и оценивать конкретность отобранных механизмов достижения целей, внешние воздействия и соответствие объема использованных ресурсов числу и качеству предоставленных организациями государственных услуг. Отсюда следует, что аудит эффективности ориентируется на оценку экономических и социальных последствий принятия решений. Цель аудита эффективности представлена определением уровня эффективности деятельности контролируемого объекта и разработкой предложений по оптимизации для улучшения процесса управления государственными ресурсами [3, с.101].

Аудит эффективности подразделяется на два основных направления:

- аудит эффективности использования государственных ресурсов, объект которого представлен всей сферой государственных ресурсов, в том числе имуществом и бюджетом;

- аудит эффективности расходования бюджетных средств.

Аудит эффективности использования государственных средств характеризуется следующими элементами:

- проверкой экономности использования проверяемой организацией государственных средств, которые были затрачены на достижение конкретных результатов её деятельности;

- проверкой уровня продуктивности использования проверяемой организацией трудовых, финансовых и прочих ресурсов в процессе производственной и прочей деятельности, а также использования информационных систем и технологий;

- проверкой уровня результативности деятельности проверяемой организации по исполнению поставленных перед ней задач, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого ресурсов.

 

 

Аудит эффективности государственных средств

 

 

 

 

 

 

 

Функции

 

контрольная функция, создающая элемент ответственности объектов контроля, использующих государственные финансовые ресурсы и собственность, за соблюдение законодательства в сфере экономических и финансовых отношений

Аналитическая функция, предполагающая системный анализ причинно-следственных связей выявленных нарушений и проблем

синтетическая функция, подразумевающая разработку конкретных предложений по повышению эффективности деятельности подконтрольного объекта

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 1 – Функции аудита эффективности государственных средств

 

В ходе проведения аудита эффективности в пределах полномочий контрольно-счетного органа проверяют и анализируют:

- организацию и процессы формирования и использования государственных средств;

- результаты формирования и использования государственных  средств;

- деятельность проверяемых организаций и учреждений по формированию и использованию государственных средств.

Объектами аудита эффективности являются органы исполнительной власти, государственные органы и организации; органы, распоряжающиеся средствами внебюджетных фондов; бюджетные учреждения и другие получатели государственных средств; организации и учреждения, имеющие предоставленные законодательством льготы [4, с.52].

Аудит эффективности государственных средств может использоваться для того, чтобы:

- оценить эффективность бюджетного процесса в целом, распределения и доведения государственных средств до их потребителей;

- произвести количественную оценку уровня эффективности исполнения государственного бюджета, которую необходимо оценивать по достижению поставленных целей социально-экономического развития страны;

- обеспечить контроль за принятием экономических решений (отдельных аспектов финансово-экономической политики) с точки зрения их результативности.

Этапы аудита эффективности включают в себя: подготовительный, основной, заключительный, внедрение результатов аудита  эффективности, определение эффекта от внедрения результатов аудита эффективности (таблица 1).

 

Таблица 1 - Этапы аудита эффективности

 

№	Этапы	Задачи этапа	Содержание этапа	Результаты этапа
1	Подготовительный	Выбор целей, вопросов, критериев и методов проведения проверки	Предварительное изучение темы и объектов проверки	Программа и рабочий план проведения проверки
2	Основной	Получение доказательств в соответствии с программой	Проверка на объектах, сбор и анализ фактических данных и информации	Акты, рабочие документы
3	Заключительный	Подготовка заключений, выводов  и рекомендаций	Оформление   результатов  аудита эффективности	Отчет и другие документы по результатам аудита эффективности

 

На первом этапе аудита государственных средств необходимо ставить задачу выбора целей, вопросов, критериев и методов проведения проверки. Необходимо обдуманно и чётко составить программу и рабочий план проведения аудиторской проверки. Целью  второго этапа является получение доказательств в соответствии с программой, составление актов и  рабочих документов. На завершающем этапе производят подготовку заключений, выводов  и рекомендаций, а также отчетов и других документов по результатам аудита эффективности.

Для того чтобы появилась возможность реализовывать задачу определения эффективности и целесообразности расходов государственных средств в Республике Казахстан и использования государственной собственности в полной мере, необходимо решить следующие основные проблемы:

1) на законодательном уровне определить аудит эффективности в форме разновидности государственного финансового контроля, осуществляемого Счетным комитетом в форме проверок эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности во всех сферах деятельности государства;

2) произвести реформирование бюджетного процесса, основываясь на внедрении бюджетирования, которое ориентировано на результат (БОР);

3) разработать в Счетном комитете методологическую основу в проведении аудита эффективности согласно общепринятым в развитых зарубежных странах принципам и методам [5, с.49].

К условиям, необходимым для проведения  аудита эффективности в Казахстане, относятся понимание важности и необходимости использования аудита эффективности, заинтересованность органов законодательной власти в его результатах; позитивное отношение со стороны исполнительной власти к данному типу финансового контроля; создание соответствующей  правовой базы; организация бюджетного процесса на принципах результативности бюджетных расходов; финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов; подготовка кадров, перестройка традиционного мышления финансовых контролеров.

В ходе аудита эффективности государственных средств, - цели заключаются в следующем:

- определение  законности и эффективности использования бюджетных средств, которые выделены  на государственную поддержку определённых программ и проектов в Республики Казахстан; 

- устанавливать факторы, которыми оказывается воздействие на эффективность средств, выделяемых на финансирование, поддержку определённой отрасди;

- подготавливать предложения по увеличению уровня эффективности использования средств, выделяемых на эти цели.

После постановки цели необходимо выбрать вопросы и объекты проверки. Вопросы  формулируются по каждой цели аудита эффективности, они  должны являться существенными и значимыми с точки зрения определения уровня эффективности использования государственных средств и могут быть проверены, основываясь на имеющихся ресурсах на проведение аудита эффективности.

Следующим шагом является определение объектов проверки. При выборе объектов проверки необходимо учитывать степень воздействия объекта проверки на достижение результатов по  использованию государственных средств; наличие рисков в деятельности; объем используемых государственных средств; будут ли итоги аудита эффективности способствовать увеличению эффективности использования государственных средств [6, с.112].

Объекты аудита эффективности использования бюджетных средств представлены:Министерствами Республики Казахстан; Управлениями, департаментами и комитетами; предприятиями и организациими  -  получателями средств бюджета Республики Казахстан (выборочно) и пр..

Следующим действием необходимо отобрать критерии оценки эффективности использования государственных средств. Критерии оценки эффективности представлены качественными и количественными характеристиками организации, процессов и результатов использования государственных средств, а также  деятельности объектов проверки, которые должны показывать, какими должны быть организация и процессы и какие результаты представляют собой свидетельство эффективного применения государственных средств.

В ходе аудита необходимо исходить из таких критериев, что Министерством какой либо отрасли должен:

- осуществляться мониторинг состояния определенной отрасли (например, АПК, производство, торговля и пр.);

- оцениваться уровень результативности использования бюджетных средств;

- должна быть произведена адекватная система отчётности бюджетополучателей;

- наблюдаться присутствие системы внутреннего контроля, с помощью которой предупреждают факты нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств;

- распределяться средства государственной поддержки при соблюдении обоснованной, закрепленной нормативными правовыми актами пропорциональности;

- необходимо информирование государственных организаций и других заинтересованных лиц о распределении средств государственной поддержки с указанием фактических объемов по регионам, районам, населенным пунктам и принципов их распределения;

- должны выполняться в полном объёме задачи и функции, которые возложены на определенное Министерство в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Методы проведения аудита эффективности представлены анализом методов организации деятельности объектов проверки; анализом результатов работы объектов проверки; анализом конкретных проблем или ситуаций применения государственных средств в проверяемой области или в деятельности объектов проверки; рассмотрением проблем «сверху вниз» и «снизу вверх»; проведением обследований.

В ходе аудита должна анализироваться управленческая деятельность Министерства определенной отрасли по исполнению возложенных на него функций и задач согласно нормам законодательства Республики Казахстан. Также должны анализировать такие элементы как:  объем, направление и  формы государственной поддержки сельского хозяйства, механизмы распределения государственных средств по направлениям, районам Республики Казахстан, а также внутри района [7, с.21].

Мы считаем, что для того, чтобы выявить проблемные вопросы, выяснить мнение руководителей и специалистов государственных организаций, - необходимо проводить социологическое исследование с применением анкетирования и собеседования.

Также мы считаем, что в рамках аудита эффективности государственных средств не должна ставиться задача дать общую оценку результативности деятельности проверяемых объектов,  так как при такого рода оценке нельзя учитывать всю сложность и разнообразие областей  их  деятельности. Аудит эффективности государственных средств должен быть направлен на разработку конкретных рекомендаций по усовершенствованию деятельности проверяемых объектов,  увеличению уровня эффективности использования ими государственных средств.

В процессе проведения контрольных мероприятий на выборочной основе также должен проводиться финансовый аудит.

Проведение финансового аудита должно сопровождаться  контролем над исполнением законодательства и иных нормативных правовых актов, состоянием учёта и отчётности, обеспечением сохранности государственного имущества, целевым использованием государственных средств.

Программа аудита должна включать в себя следующие аспекты: должен проводиться  анализ  объемов, направлений и форм государственной поддержки, определяемых ежегодными  постановлениями  Президента РК.  При этом необходимо делать акцент на государственную поддержку по приобретению определенных категорий товаров, работ и услуг.

Также должно анализироваться:

- как распределяются средства государственной поддержки по направлениям и регионам республики Казахстан;

- каким образом происходит планирование государственных средств в бюджетной организации;

- в каком состоянии система мониторинга использования государственных средств в организации;

- система и состояние отчётности бюджетного учреждения;

- исследуется состояние системы внутреннего контроля использования государственных средств.

Приведем пример из отчета Ревизионной комиссии по городу Астане об итогах государственного аудита реализации бюджетно-инвестиционных проектов в городе Астане. За последние 18 лет объем капиталовложений в столицу составило более 6 трлн. тенге. В целом, с 1997 года жилищный фонд увеличился в 4 раза, ежегодные объемы ввода жилья возросли в 14 раз, построено 8 парков, 63 сквера и 4 бульвара, которые занимают порядка 500 га, с 2008 года в городе построено 161,24 км дорог, проведена реконструкция 98,13 км. дорог, с 1997 года сеть культурных объектов города возросла с 32 до 70, за 18 лет были открыты 41 детский сад и 57 общеобразовательных школ, а также 22 объекта технического и профессионального образования, построено 16 современных медицинских объектов. Вместе с тем, Ревизионной комиссией в текущем году проведен соответствующий государственный аудит, по итогам которого установлены отдельные недостатки, допущенные при реализации бюджетно-инвестиционных проектов.

№ п/п	Наименование АБП	Количество БИП/проектов ПИР по утвержден- ному Перечню	Количество БИП/проектов ПИР по уточненному Перечню	Утвержденный бюджет	Уточнен- ный бюджет	Разница утв/уточ. (гр.4-3)	Разница утв/уточ. (гр.6-5)
						(-/+)	(-/+)
1	2	3	4	5	6	7	8
1	Аппарат акима города Астаны	1	1	379,1	342,4	0	-36,7
2	Управление автомобильных дорог	56	111	23 190,9	37 992,1	55	14 801,2
3	Управление строительства	76	81	45 619,4	40 569,5	5	-5 049,9
4	Управление коммунального хозяйства	41	41	34 874,4	26 370,0	0	-8 504,4
5	Управление энергетики	28	37	26 780,2	39 152,9	9	12 372,7
6	Управление природных ресурсов и регулирования природопользования города Астаны	17	18	2 722,1	3 084,3	1	362,2
Итого		219	289	133 566,1	147 511,3	70	13 945,2

 

Ревизионной комиссией неоднократно поднимались вопросы необоснованных перераспределений бюджетных средств между проектами.

Согласно пункту 61 Правил исполнения бюджета и его кассового обслуживания АБП вправе перераспределять средства внутри одной бюджетной программы по целевым трансфертам на развитие между местными бюджетными инвестиционными проектами в объеме не более 10% от сумм, выделенных по проекту на текущий финансовый год.

Так, из реализуемых 270 бюджетных инвестиционных проектов в течение 2015 года по 154 проектам (57,0%) выделенные бюджетные средства перераспределялись между проектами неоднократно, в том числе как представлено в таблице 3.

 

Таблица 3 – Проекты, которые были подвергнуты корректировке в 2015 году по г.Астане

 

№ п/п	Наименование АБП	Количество проектов	Количество проектов, подвергнутых корректировке	%
1	Управление автомобильных дорог	111	59	53,2
2	Управление строительства	81	28	34,6
3	Управление коммунального хозяйства	41	39	95,1
4	Управление энергетики	37	28	75,7

 

К примеру, по проекту «Строительство и обустройство инженерно-коммуникационной инфраструктуры в рамках реализации государственной программы «Доступное жилье-2020» Управлению строительства выделено 788,7 млн.тенге, освоено 233,7 млн.тенге, оставшиеся средства в размере 555,0 млн.тенге, или 70,3%, перераспределены на другие проекты.

Управлением коммунального хозяйства по проекту «Развитие системы ливневой канализации в городе Астане» с утвержденной суммой 100,0 млн.тенге уточнения произведены четыре раза, в результате которых объем средств по проекту увеличен до 966,2 млн.тенге или на 866,2 млн.тенге.

Кроме того, при реализации инвестиционных проектов зачастую не соблюдаются нормативные сроки строительства, что при их острой потребности влияет на социально-экономическое развитие столицы.

Имеются факты включения в проект бюджета бюджетных инвестиционных проектов без разработанных к ним ТЭО.

В настоящее время в бюджетной сфере Казахстана отмечается ряд проблем, которые являются одним из препятствий на пути инвестиционно-инновационного развития страны. Это сокрытие доходов, нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств. Роль государственного финансового контроля заключается в своевременном выявлении, предупреждении и ликвидации нарушений бюджетного законодательства. В свете решения данных проблем остро встает вопрос повышения эффективности системы государственного финансового контроля и одним из механизмов достижения данной цели представляется введение службы государственного аудита в РК.

В ходе государственного аудита должна проводиться оценка эффективности, экономичности, продуктивности и результативности  использования бюджетных средств, для того чтобы ни один тенге не был потрачен впустую. Должно проверяться, каким образом Министерствами, подведомственными органами и уполномоченными организациями выполняются  возложенные на них задачи и функции в соответствии с действующим законодательством. Также должен проводиться анализ влияния государственной поддержки на состояние всех отраслей народного хозяйства Республики Казахстан.

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

 

1. Абленов Д. Основы аудита: Учебник. – Астана: Фолиант, 2008. – 448 с. – С. 86-87. - ISBN 9965-35-430-8.
2. Закон Республики Казахстан от 12 ноября 2015 года № 392-V ЗРК О государственном аудите и финансовом контроле // Адилетзан [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http:// http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000392.
3. Богатая И.Н. Аудит: Учеб. пособие. - Ростов н/Д: Феникс, 2011. – 506 с. – С.101-103. - ISBN 5-222-06092-6.
4. Адамс Р. Основы аудита / Пер. с англ. Под ред. Я.В. Соколова. – М.: Аудит, ЮНИТИ. 2015. – 398 с. – С.52-54. - ISBN 5-85177-011-2.
5. Дюсембаев К.Ш. Теория и эволюция аудита: монография. - Алматы: Экономика – 722 с. – С.49-51. – ISBN 978-601-225-410-5.
6. Нурсеитов Э.О. Аудит: краткое руководство. - Алматы: «ЛЕМ», 2014. – 220 с. – С. 112-114. - ISBN 9965-803-76-5.
7. Ажибаева З.Н. Аудит. – Алматы: Экономикс, 2014. – 340 с. – С.21-24. - ISBN 9965-685-51-7.
8. Бюллетень Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета № 48 II квартал 2016 года.

 

REFERENCES

 

1. Ablinov D. Fundamentals of auditing: Tutorial. – Astana: Foliant, 2008. – 448 p. – p. 86-87. - ISBN 9965-35-430-8.

2. The law of the Republic of Kazakhstan from November 12, 2015 No. 392-SAM V On state audit and financial control // Adiletta [Electronic resource]. – Mode of access: http:// http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000392.

3. Rich I. N. Audit: Textbook. allowance. - Rostov n/D: Phoenix, 2011. – 506 p. – p. 101-103. - ISBN 5-222-06092-6.

4. Adams R. osnovy audit / TRANS. from English. Under the editorship of J. V. Sokolova. – M.: Audit, UNITY. 2015. – 398 S. – S. 52-54. - ISBN 5-85177-011-2.

5. Dyusembayev K. S. Theory and the evolution of audit: monograph. - Almaty: Economy – 722 p. – p. 49-51. – ISBN 978-601-225-410-5.

6. Nurseitov E. O. Audit: a short guide. - Almaty: "LEM", 2014. – 220 S. – S. 112-114. - ISBN 9965-803-76-5.

7. Azhibayeva Z. N. Audit. – Almaty: Economics, 2014. – 340 p. – p. 21-24. - ISBN 9965-685-51-7.

8. The Bulletin of the accounts Committee for control over execution of the Republican budget No. 48 II quarter of 2016.